浅议城郊地带问题与城市总体规划编制__期刊目录网,论文发表,发表论
所属栏目：城市规划论文发表 发布时间：2011-02-25浏览量:171
副标题#e#【摘要】在快速城市化发展的今天，城郊地带问题已经成为城市发展必须面对和解决的现象，它体现了城市空间快速扩张中在城市管理、城乡统筹等方面的矛盾和冲突，本文以淄博城市发展为例，通过解析城郊地带现象的问题，分析当前城市管理和规划编制中的存在的困境，提出在城市总体规划编制中应采用主动引导的策略，并在思维认识、技术编制和制度建设上需要进行调整与应对的措施。
【关键词】城郊地带、淄博、城市总体规划、管治、制度建设
前言：城郊地带现象与意义
城郊地带泛指的是城区与郊区空间交错的地带，在空间上既没有明确的边界，也没有固定的范围，它随着城区空间的扩张向外迁移，也称城市边缘地带。我国城市的行政区划将管辖空间范围明确为城区和乡镇两个体系，相应的，城区和乡镇在建设中也采用了不同的建设标准体系。由于城郊地带正处在城区的边缘与乡镇空间的交错地带，因此往往在空间形象上“亦城亦乡”，在城市建设上又体现为“非城非乡”，长期以来成为城市建设管理的盲点。随着我国城市化进入快速发展阶段，城郊地带向外迁移的速度也在加快，迅速积累的盲点使得城郊地带已经从以前的局部问题转向了影响城市建设整体布局重要因素。本文试图从淄博城郊地带发展的现象特征，针对我国现行城市总体规划编制办法，提出城市总体规划编制中的应对措施。
一、 城郊地带问题
淄博是一个组群城市，城市空间由6个组团以15～20公里的间隔呈梅花状布局，曾被我国城市规划教科书成为组群城市空间的典范。分散的组群式城区布局使得淄博的城郊地带的现状较一般单核城市更为突出。淄博地处山东半岛，尽管不是我国经济发展最前沿的地区，但城市各方面的发展在近10年也较为迅猛。上世纪90年代中期以后，淄博城郊地带逐渐突破了城市总体规划的城区规划建成区范围，由此产生了一系列的城市建设问题。
（一）首先，城郊地带的快速扩张充分反映了城乡二元化在空间上的冲突。
城郊地带的功能是原有城区功能外溢的结果，在淄博城郊地带的功能，主要集中在工业和居住功能，这两部分用地占城郊地带比例的85％以上。与此相应的是其他配套用地则明显不足。尤其是居住配套设施严重缺乏，人居绿化用地远低于国标要求。
此外，在各种城市功能外溢的过程中，空间扩张的速度很快，许多村镇来不及转变功能就被包围成为了城中村。这些被动形成的城中村，往往存在基础设施不足、景观面貌落后与城市周边有较大反差，给城市管理带来很大困难。
（二）其次，城郊地带的土地利用粗放，城市空间资源消耗过快。
城郊地带城市建设的土地利用人均指标，明显高于城市规划建成区内的土地利用人均指标。截至2004年底，淄博城市规划建成区内实际的人均用地指标约为105平方米，基本在国标允许的范围之内，而城郊地带的人均用地指标则超过135平方米，即使按照村镇建设用地人均指标来看也偏高。与此对应的现象是2005底淄博的实际建城区面积大大超过城市总体规划到2010年的城市用地规模，城市空间资源提前透支。
除了人均用地指标偏高外，位于城郊地带的工业地均产出较低，原有的利用土地空间消耗来获得增长的模式并没有得到明显改善。2004年淄博工业用地地均产出约为10亿元/平方公里，与国际工业用地产出相差较远，这与深圳、东莞等东南沿海一些较为发达城市比较也较大的差距。
（三）再次，城郊地带的无序蔓延对城市生态安全和城市发展空间调整造成很大矛盾。
城郊地带的空间根据交通区位和资源所在地等有利于成本控制的方向进行扩张，表现出来的就是一种无序蔓延的态势。淄博是一个工业城市，早期的发展依赖较多的污染工业，目前仍然处在工业结构转型的阶段，在城市工业#p#副标题#e#布局调整中，污染企业的外迁和新的有一定污染的企业，为了取得较低的配套成本，往往更愿意选择离城区较近的城郊地带。除此之外，城郊地带工业用地和居住用地混杂的情况也较为普遍。由于淄博城市空间呈组团式布局，城郊地带蔓延使得各组团空间几乎连成一体的，而一个组团的工业布局不可避免成为另外一个组团的上风向，这使得城区的环境污染问题日益突出。
另外，城郊地带空间无序蔓延造成基础设施用地预留不足。一些未来发展必要的区域市政基础设施通道和城市发展所必须的交通设施用地空间被阻断，对这些必要空间的恢复和预留，需要付出较高的城市成本。部分位于城郊地带的居住用地规模较大，但配套设施不足，并且周边建设已经形成，城市功能更新的成本也较高。
城郊地带这些问题产生的根源在于缺乏有效的控制和引导手段，城市总体规划作为统筹指导城市建设的龙头，需要重新审视传统的编制办法，才能避免或减少当前城郊地带存在的问题。
二、规划困境
对于城郊地带的问题，规划界也在不断寻求解决的秘方良药，但与我国经济结构的宏观调控相似，城市总体规划对城市建设用地的控制也存在“一放就乱、一统就死”的两难局面。目前对于城市建设用地无序扩张的控制，大体存在以下的处理方式：
（一）保守疗法－－被动无效
城市空间的扩张，伴随的是乡镇用地的减少，大多数情况下是农田用地的减少。因此，城市土地空间问题不仅是城市问题，也是农村问题；而城乡问题不仅是用地空间的问题，也涉及到一系列敏感的社会问题。
传统的城市总体规划通过划定城市建设区和农村用地来区分城市和农村的空间，并且在前者用城市建设的标准进行规划，而在后者通过城镇规划体系来解决整体协调的问题。在我国早期城市化进程较慢的初级阶段，城郊地带空间基本处在城市规划区内，这种编制的方法，确实能够起到统筹城市整体发展的作用。但是到了上世纪90年代后期，我国城市化进程踏入快速发展阶段，这种编制办法显得力不从心。
淄博上一轮城市总体规划编制始于1996年，到2000年审批通过，历经近5年。城市总体规划编制周期的冗长，使得规划编制赶不上城市空间变化。可是城市建设必须依靠总体规划进行指导，于是为了使得城市总体规划得到审批，只能延续城镇体系――城市规划区两级空间的传统编制框架，对城市规划建成区规模的预测较为保守，集中对城市规划区内用地功能的合理布局进行安排，希望城市空间的发展通过内部挖潜和城乡空间平衡发展来控制城市空间规模。
但是从城市用地空间规划和设施配套安排来看，城市总体规划用地空间布局主要集中在城市规划建成区的范围，而市域城镇体系对于城市规划建成区外建设空间的指导则过于粗略，并没有具体到空间布局的层面。这样，当城市空间发展的速度超过预期目标，进而迅速突破城市规划建成区空间的时候，才突然发现这部分空间――即城郊地带，严重缺乏空间建设的指导，由此不可避免产生了上述城郊地带的城市建设问题。这也是当前我国许多城市城市空间发展和总体规划编制的现实状况。
（二）替代疗法――紊乱失控
对传统城市总体规划编制办法的无奈和城市发展建设的紧迫，使得发展规划（或称概念规划）一呼即出，并且一呼百应。对于发展规划的定义和作用，规划界仁者见仁，智者见智。
但对于那些有一定发展条件，又迫切寻求发展的地方政府而言，无疑将发展规划当成替代城市总体规划的最佳药方。发展规划对于无疑在城市空间长远发展方向上起到指导作用，但是当总体发展规划仅仅限于需要发展的局部区域，不能覆盖全市域，与此同时地方政府又面临着发展竞争巨大压力，概念规划的弊病就很快体现出来。
以淄博为例，首先，基于地方下一级政府，例如区、县发展意愿#p#副标题#e#的规划，出于GDP政绩的考虑，局部区域的总体发展规划的规模往往偏大，而若干局部区域总体发展规划的规模总和，大大超过城市总体规划期内的规模，例如淄博各区发展规划的用地规模总和大约相当于城市总体规划建设用地规模的4倍；其次，局部区域的总体发展规划，往往缺乏对城市整体发展的考虑，难以协调城市整体空间的发展，尤其对于产业布局和区域基础设施方面缺乏统一考虑，淄博各区总体发展规划仍然从各区自身最佳利益出发进行空间布局，但从城市整体空间布局上看，没有改变工业空间与城区空间混杂，区域基础设施空间预留不足的问题；再次，发展规划空间的具体布局，很容易使得地方政府将发展规划变成近期建设规划，城郊地带空间随着城市道路的超前实施快速向外铺开，但是开发建设并没有完全跟上，城市配套设施不足、土地使用效率不高等特征突出。由此可见发展规划并不能解决城郊地带发展的问题
三、 规划出路：顺势疗法――主动引导
城郊地带空间是长期存在的现象，对于城市总体规划，关键问题有两个：一是能否承认城郊地带为城市建成区，二是能否提出更具有操作性的空间指引。实际上，我国城市发展差异很大，但总的来说在速度上存在东－中－西部的阶梯关系，同时也存在时序上的阶梯关系，也就是说东部区域城市发展的阶段，中部区域城市也将在稍晚的时期也会遇到，与此类推。东部经济发展较快的许多城市如北京、上海、深圳、广州等城市，城市空间都突破了城市总体规划的规模。笔者认为，城市建成区规模确定中传统的“一刀切”的方式不可能适应所有发展阶段的城市的要求，对于城郊地带的发展，必须顺应所在城市发展的实际情况，主动应对发展需求。
（一）思维认识：从游离边缘到一体考虑――现状城郊地带用地纳入城市建成区
当城郊地带的建设已经成为现状的时候，如果仍然使之在城市建设管理中保持游离状态的话，将使城市发展陷入更大困境。漠视城郊地带建设的存在，将使城郊地带继续无序蔓延，形成城市空间扩展的“紧箍咒”，不利于城市空间的发展；如果强行停止城郊地带的建设，对现有建设进行改造，城市为城郊地带的建设付出成本之后又需要再次付出改造成本，从经济学的角度上看，并不符合城市发展的利益。因此，必须将现状城郊地带空间纳入城市建成区一体考虑，结束城郊地带的游离状态。
首先，在城市建成区规模预测时，需要将城郊地带和在规划期内可能城市化的区域统一进行城市人口和建设用地规模预测，满足建设部要求人口预测和建设用地规模预测在空间上的一致性。
其次，对城郊地带用地按城市建设标准进行用地功能布局和配套设施安排，消除城郊地带建设和城区建设上的二元化，同时也达到土地集约使用的目标。
再次，将城郊地带建设纳入城市近期建设规划与行动计划，逐步改善城郊地带发展问题。以淄博城市总体规划为例，通过整合“工业园区”改变城郊地带工业用地布局混乱局面，通过推进“设施一体化”为城市空间拓展和优化提供保障，通过构筑统一“管理平台”可监督和管理城郊地带的建设，通过实施“四线管理”可控制城郊地带空间无序蔓延，通过加强“城乡统筹”逐步消除城中村的问题。
（二）技术编制：从空间管制到空间管治――明确事权和用地发展指引
传统的空间管制内容，将城市用地分为三大类，除了基本生态要求的严格控制建设用地之外，对于市域可建设用地，则分为限制建设用地和适宜建设用地，其中，适宜建设用地一般指的是城镇建设用地、独立工矿点和市域重大基础设施用地。主要内容集中在对土地适建性的分类和控制，但并不涉及到对于限制建设用地中的建设的控制和引导，当城市建设突破城镇建设用地空间时，传统空间管制明显缺乏控制手段#p#副标题#e#。由于当前城郊地带问题的产生与地方各级政府有关，因此，笔者认为空间的管制应向管治转移，必须对规划区空间进行一体化布局，明确生态保障空间、区域基础设施等城市发展生命线的基础上，明确各级政府的事权和各类用地空间发展的引导，充分发挥规划的综合调控作用，才能对城郊地带的空间发展起到有效的指导作用。
由于淄博行政历史形成的原因，各区发展相对独立，强区特征较为突出，同时城市矿产资源和人文资源较为丰富，因此，在淄博城市空间管治中，按照事权划分将规划区用地分为三大类八小类，并提出相应的管治目标和管治要求等措施。一类地区为监督型管治，包括：生态保护区、历史文物保护区、区域性交通通道、地下矿产资源区。该类用地由市级政府通过对外部性要素的有力干预，促进城市合理布局和土地利用效率的提高。对于划定的生态“绿线”、“蓝线”，历史文物保护区“紫线”、重要交通通道“红线”和矿产资源范围，下层次规划和各相关部门不得擅自更改和挪动，并通过行政手段纳入市政府日常管理和建设，实行强制性监督控制。二类地区为限制型管治，包括基础产业聚集地区、村镇及发展备用地区。该类用地由市级政府对该类地区的发展类型、建设规模、环境要求和建设标准提供由较强针对性的调控要求，针对土地的不同用途进行分区，使相同性质或兼容性质的土地相对完整，以便对地块的利用做出相应的控制，严格防止与全市发展目标不相一致、与各区主要发展职能相矛盾的粗放式开发建设行为。三类地区为指引型管治，包括功能提升地区和发展改善地区。由区级政府严格执行现行各项城市规划、建设和管理标准，全面提升该类地区的社会经济发展水平和人居环境建设质量。
（三）制度建设：从技术文件到空间政策――确保规划不成为下一轮圈地现象的起点
城郊地带问题的产生，除了城市总体规划编制方法自身问题外，在规划执行中缺乏合理的制度保障也是一个重要的方面，为了使城市总体规划不成为下一轮圈地现象的起点，必须使城市总体规划实现从技术文件到空间政策的转变。
首先，将规划的执行纳入干部考核机制。改变过去唯GDP增长的政绩考核制度，建立“绿色GDP”的新政绩观，在地方政府源头上转变“以土地换增长”的发展模式，从而减少城郊地带土地开发的压力。同时，将城市规划的执行纳入干部考核机制，则可以更直接对规划的执行者进行监督，对漠视城市规划的地方行为起到约束作用，
其次，加强法制化建设。制定地方的《规划实施条例》，完善规划委员会制度及公众参与制度，实施法定图则制度，实行“四线”管理制度、实行人大报告、规划巡视及责任追究制度。加强公众参与等监督措施。
参考文献：
1. 城市边缘区的土地利用问题研究，冯志佰、周冠夫、张革红，《规划师》，2008.NO12
2. 我国城市边缘区土地利用存在的问题及原因分析，马莉等，《产业与科技论坛》2008.NO10
3. 管治及城市与区域管治，张京祥，《城市规划》，2000.NO.6
4. 《淄博总体规划2006-2020――规划现状调研报告》
5. 《淄博市城市总体规划（1996-2010）》
6. 《淄博市土地利用总体规划(1996一2010年)》
